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»Ê¼Ò¶Ä³¡¹ãÎ÷¿ìÀÖÊ®·Ö¿ª½±½á¹û£ºçŽ‹é›å›ï¼šé›†ä¸­è´¢åŠ›â€œåŠžè§„åˆ’â€ä¸Žä¹¡æ‘æŒ¯å…´â€”â€”å¦‚ä½•å‘æŒ¥ä¸¾å›½ä½“制优势?

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摘覠举国体制的核心优势在于顶层设计和集中财力办大事。战略性计划与政策框架敲定åŽï¼Œâ€œå¤§äº‹â€èŽ«è¿‡äºŽå ªç§°ç¬¬ä¸€ç”Ÿäº§åŠ›çš„è§„åˆ’èƒ½åŠ›ï¼Œå³å…³äºŽâ€œæ­£ç¡®åœ°åšäº‹â€å’Œâ€œè´Ÿè´£ä»»åœ°åšäº‹â€çš„能力,涵盖预算整åˆã€é¡¹ç›®æŽ’åºã€é¡¹ç›®ç®¡ç†ã€é›†ä¸­è´¢åŠ›å’Œæœ‰æ•ˆé—®è´£ã€‚è¿™äº”ä¸ªå…³é”®æ–¹é¢æž„æˆä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿çš„å¾®è§‚åŸºç¡€ï¼Œå†³å®šä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿å‘æŒ¥çš„程度。公共预算和财政体制改é©çš„æ ¸å¿ƒå‘½é¢˜ï¼Œå› è€Œåº”确立为消除“规划能力短æ¿â€åŒâ€œå¼ºå¼è®¡åˆ’ã€åˆ†ç®¡ä½“制和组织本ä½â€é—´çš„失衡ã€?/p>

关键è¯?/b> ä¸¾å›½ä½“制 ä¹¡æ‘振兴 å¾®è§‚基础 è§„划能力 è‡ªä¸»å’Œå‚ä¸?/p>

一ã€å¼•言 

å®žè·µè¯æ˜Žï¼Œå°±ä¿ƒè¿›å‘å±•ã€æ”¹å–„æ°‘ä¼—ç”Ÿæ´»å’Œå¢žå¼ºå›½å®¶å®žåŠ›è€Œè¨€ï¼Œä¸¾å›½ä½“åˆ¶å“æœ‰æˆæ•ˆã€‚ç”šè‡³åœ¨å›½å®¶ç©·ã€æ°‘众穷和资æºç´§ç¼ºçš„è®¡åˆ’ç»æµŽæ—¶ä»£ï¼Œä¾èµ–举国体制的两个核心优势—顶层设计和集中财力办大事,中国ä¾ç„¶èƒ½å¤Ÿåœ¨å›½é˜²å’Œâ€œä¸‰å†œâ€é¢†åŸŸå–得举世瞩目的æˆå°±ã€‚å†œæ‘æ°´åˆ©åŸºç¡€è®¾æ–½å»ºè®¾å’ŒåŸºæœ¬åŒ»ç–—å«ç”Ÿä¿éšœä½“系(“赤脚医生â€ï¼‰ï¼Œæ›¾è¢«ä¸–界银行赞誉为å‘展中国家的典范ã€?/p>

但éšç€çŽ¯å¢ƒçš„å˜åŒ–,新的挑战产生了,举国体制亟需与时俱进。最è¿?0余年æ¥ï¼Œå°½ç®¡â€œä¸‰å†œâ€é¢†åŸŸçš„财政投入ä¾ç„¶å¿«é€Ÿå¢žåŠ ï¼Œä½†æ°´åˆ©åŸºç¡€è®¾æ–½å’Œå†œä¸šçš„å›½é™…ç«žäº‰åŠ›è¡°é€€ï¼Œå³ä¸ºæ˜Žè¯ã€‚在“民以食为天â€çš„国家里,这是éžå¸¸ä¸æ­£å¸¸çš„。考虑到中国在世界上有ç€å‘å±•å†œä¸šçš„å¾—å¤©ç‹¬åŽšçš„è‡ªç„¶ä¸Žåœ°ç†æ¡ä»¶ï¼Œå°¤å…¶å¦‚æ­¤ã€?nbsp;

如今,我们已ç»è®¤è¯†åˆ°ï¼šå¿«é€Ÿçš„城镇化ã€å·¥ä¸šåŒ–和科技进步虽为自然的历å²è¿›ç¨‹ï¼Œä½†å¹¶éžè§£å†³æ—¥ç›Šå¤æ‚æ£˜æ‰‹çš„ç»æµŽã€ç¤¾ä¼šä¹ƒè‡³æ”¿æ²»éš¾é¢˜çš„çµä¸¹å¦™è¯ã€‚â€œä¹¡æ‘æŒ¯å…´â€ä½œä¸ºé‡å¤§çš„国家战略应è¿è€Œç”Ÿï¼Œå¯è°“正当其时ã€?/p>

è¯šç„¶ï¼Œâ€œä¹¡æ‘æŒ¯å…´â€åªæ˜¯â€œå¤§äº‹â€çš„长长清å•中的一项。举国体制需è¦é›†ä¸­è´¢åŠ›åŽ»åŠžçš„å¤§äº‹ï¼Œè¦†ç›–åŒ»ç–—å«ç”Ÿã€ç¤¾ä¼šä¿éšœã€å…¬å…±æ•™è‚²ã€çŽ¯å¢ƒä¿æŠ¤ã€ç§‘技进步ã€äº§ä¸šæˆé•¿ç­‰å„个领域,也覆盖å„ä¸ªæ”¿åºœå±‚çº§ï¼Œè¿˜è¦†ç›–è¯¸å¦‚åŸŽå¸‚åœ°ä¸‹ç®¡ç½‘ç»´æŠ¤ã€æ›´æ–°ä¸Žå‡çº§ç­‰è¯¸å¤šç´§è¿«çš„特定事项ã€?/p>

在一般æ„义上,国家和地方层é¢çš„“大事â€å¯å®šä¹‰ä¸ºæˆ˜ç•¥æ€§è®¡åˆ’和整体的政策框架,以åŠå°†å…¶ä»˜è¯¸å®žæ–½çš„规划能力ã€?/p>

中国是首屈一指的公共投资大国。å„çº§æ”¿åºœéšæ—¶éƒ½åœ¨è¿ä½œæ•°ç›®åºžå¤§çš„公共投资项目库清å•,覆盖完工ã€åœ¨å»ºå’Œæ–°å¢žé¡¹ç›®ã€‚庞大的公共项目形æˆåºžå¤§çš„å…¬å…±èµ„äº§ï¼ŒåŒ…æ‹¬æœ‰å½¢èµ„äº§å’Œæ— å½¢èµ„äº§ï¼Œå…±åŒæ”¯æ’‘å¤§åž‹å¤æ‚çš„ç»æµŽä¸Žç¤¾ä¼šä½“系的è¿è½¬ï¼Œä¹Ÿæ˜¯å…¬æœ‰åˆ¶çš„ç»æµŽåŸºç¡€ã€?/p>

在此背景下,项目优先性排åºå’Œé¡¹ç›®ç®¡ç†æˆä¸ºè§„划能力的两个关键æˆåˆ†ã€‚项目管ç†è¦†ç›–项目生命周期的å„ä¸ªé˜¶æ®µï¼ŒåŒ…æ‹¬å‰æœŸç­¹åˆ’ã€å»ºè®¾ã€ç«£å·¥ç§»äº¤å’Œè¿è¥ç»´æŠ¤é˜¶æ®µã€?/p>

鉴于攸关举国体制的核心优势能å¦å¾—åˆ°å……åˆ†å‘æŒ¥ï¼Œå‡†ç¡®ç†è§£â€œè§„åˆ’èƒ½åŠ›â€æ¦‚念éžå¸¸é‡è¦ã€‚ä¸ºæ­¤ï¼Œæœ‰å¿…è¦æ¸…晰区分计划(planï¼‰ã€æ”¿ç­–(policy)和规划(programming)的角色与作用ã€?/p>

大致æ¥è¯´ï¼šè®¡åˆ’è§£å†³â€œåšæ­£ç¡®çš„事â€ã€‚最é‡è¦çš„æ˜¯æˆ˜ç•¥æ€§è®¡åˆ’,比如“中国制é€?025â€ã€‚äº”å¹´æœŸâ€œå›½æ°‘ç»æµŽä¸Žç¤¾ä¼šå‘展规划â€ä¹Ÿæ˜¯å…¸åž‹çš„æˆ˜ç•¥æ€§è®¡åˆ’,尽管采用“规划â€çš„称谓。å„ç§æˆ˜ç•¥æ€§è®¡åˆ’的核心æˆåˆ†éƒ½æ˜¯èµ„本资产投资计划。资本资产指未æ¥å¤šå¹´å—ç›Šçš„èµ„äº§ã€‚è¿™äº›èµ„äº§é€šå¸¸è¢«æŒæœ‰è€Œéžè¢«å‡ºå”®ã€?nbsp;

计划为政策制定确立基础。政策解决“必须åšä»€ä¹ˆï¼ˆæ­£ç¡®çš„事)â€ï¼Œå…¶æƒå¨æ€§å’Œçº¦æŸåŠ›é«˜äºŽè®¡åˆ’ã€?/p>

规划解决“正确地åšäº‹â€å’Œâ€œè´Ÿè´£ä»»åœ°åšäº‹â€ã€‚å‰è€…å…³æ³¨â€œæ–¹æ³•ã€æ–¹å¼ä¸Žæ‰‹æ®µâ€æ„义上的“能力â€ï¼ŒåŽè€…关注“责任â€çš„å¯é—®è´£æ€§ã€‚规划概念因而将“能力建设â€å’Œâ€œè´£ä»»å»ºè®¾â€æ¦‚念èžåˆåœ¨ä¸€èµ·ã€‚若以现状言之,在公共官员群体中全力推进这两大建设,å¯è°“具有划时代æ„义ã€?/p>

清晰区分部门规划(sector programs)和跨部门规划(across sector programs)很é‡è¦ã€?b>乡镇振兴å³ä¸ºæ¶‰åŠå„个政府层级的大型跨部门规划,其æˆåŠŸé«˜åº¦ä¾èµ–å„级政府和å„个部门通力å调与密切åˆä½?/b>ã€?/p>

çœŸæ­£è€ƒéªŒä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿å‘æŒ¥ç¨‹åº¦çš„æ˜¯è·¨éƒ¨é—¨è§„划,因为中国的举国体制与å‘达的分管体制是紧密结åˆåœ¨ä¸€èµ·æ¥çš„,而强å¼çš„“部门分管â€å¦¨ç¢è·¨éƒ¨é—¨è§„划的风险很高,从而大大é™ä½Žäº†æˆåŠŸè®¾è®¡ä¸Žå®žæ–½è·¨éƒ¨é—¨è§„åˆ’çš„æ¦‚çŽ‡ï¼Œå³ä¾¿è´¢åŠ›å……åˆ†ä¹Ÿæ˜¯å¦‚æ­¤ã€?nbsp;

相比之下,部门规划较少涉åŠéƒ¨é—¨é—´ä¸Žæ”¿åºœé—´çš„åˆä½œä¸Žå调,分管体制构æˆçš„先天é™åˆ¶ç›¸å¯¹è¾ƒå°ã€‚å¯ä»¥åˆç†æŽ¨è®ºï¼Œç»™å®šå…¶ä»–æ¡ä»¶ï¼Œéƒ¨é—¨è§„划的æˆåŠŸæ¦‚çŽ‡è¿œé«˜äºŽè·¨éƒ¨é—¨è§„åˆ’ï¼›æˆ–è€…ç­‰ä»·åœ°è¯´ï¼Œè·¨éƒ¨é—¨è§„åˆ’çš„å¤±è´¥æ¦‚çŽ‡è¿œé«˜äºŽéƒ¨é—¨è§„åˆ’ï¼Œè´Ÿé¢åŽæžœä¸Žå½±å“也更深远ã€?/p>

ä¸ºå……åˆ†å‘æŒ¥ä¸¾å›½ä½“制的优势,规划能力门槛因而必须全力跨越,而焦点ã€éš¾ç‚¹å’Œé‡ç‚¹åº”始终é”å®šä¸ºè·¨éƒ¨é—¨è§„åˆ’â€”ä¹¡æ‘æŒ¯å…´è§„划éžå¸¸å…·æœ‰ä»£è¡¨æ€§ã€?/p>

æ¶ˆé™¤ä¸€ç§æ™®éçš„ã€ç”±æ¥å·²ä¹…的“天真â€å¯ä½œä¸ºç¬¬ä¸€æ­¥ï¼šå¤©çœŸåœ°ä»¥ä¸ºåªè¦â€œæ•²å®šâ€äº†æˆ˜ç•¥ã€è®¡åˆ’和政策,并且一并“敲定â€äº†èµ„æºä¸Žèµ„金,就以为å¯ä»¥å–å¾—æˆåŠŸå’Œæˆæžœã€?/p>

长期以æ¥ï¼Œå¤§é‡å…¬å…±æŠ•èµ„é¡¹ç›®çš„ä¸æˆåŠŸã€æ•ˆæžœä¸å½°ä¹ƒè‡³æ˜Žæ˜¾çš„å¤±è´¥ä¸ŽåŽæžœï¼Œæ­£æ˜¯è¿™ç§è®¤çŸ¥ç‘•疵(cognitivedefects)的产物。对中国这样的å‘展中大国而言,稀缺资æºçš„æœ€å¤§æµªè´¹å’ŒæŸå¤±ï¼Œå¤§æŠµèŽ«è¿‡äºŽå…¬å…±æŠ•èµ„çš„æµªè´¹å’ŒæŸå¤±ï¼›å‘展的最大教训,大抵莫过于公共投资规划制定与实施ä¸å‘¨å’Œä¸å……分的教训ã€?/p>

规划ä¸å‘¨ä¸Žä¸å……åˆ†åæ˜ äº†é¢„算过程的深层脆弱性。缺失基本的预算整åˆï¼ˆç¢Žç‰‡åŒ–)和åˆç†æŽ’åºæ˜¯å…¶ä¸­çš„两个关键方é¢ã€?/p>

二ã€ä»Žé¢„ç®—æ•´åˆä¸Žä¼˜å…ˆæ€§æŽ’åºç€æ‰?/b>

新《预算法》与《预算法实施æ¡ä¾‹ã€‹çš„æ ¸å¿ƒä»·å€¼ï¼Œä¸»è¦åœ¨äºŽåˆ›è®¾ä½¿å…¬å…±é¢„算回归公共治ç†èˆžå°æ ¸å¿ƒä½ç½®çš„æ³•å¾‹ä¸Žæ³•è§„åŸºç¡€ã€‚å½“ä»£æ²»ç†æ–‡çŒ®æŠŠå…¬å…±é¢„算确认为公共政策和å‘展议程的核心,强调一般情况下ä¸åº”以éžé¢„算手段追求政策目标。在实践中,预算被边缘化ã€ç©ºå¿ƒåŒ–和程å¼åŒ–至今ä»å¾ˆä¸¥é‡ï¼Œå…¶å®žè´¨æ€§ä½œç”¨ç”šè‡³è¿œä¸åŠâ€œæ–‡å±±ä¼šæµ·â€ã€?nbsp;

广泛的ç»éªŒæ•™è®­è¡¨æ˜Žï¼šå¦‚果公共预算ä¸èƒ½å›žå½’公共治ç†èˆžå°çš„æ ¸å¿ƒä½ç½®ï¼Œå› è€Œä¹Ÿæ— æ³•æœ‰æ•ˆåœ°å‘æŒ¥ä½œç”¨ï¼Œé‚£ä¹ˆï¼Œè®¾æƒ³æ²»ç†ä½“åˆ¶å……åˆ†æœ‰æ•ˆå‘æŒ¥ä½œç”¨æ˜¯ä¸å¯èƒ½çš„,无论中央还是地方层é¢ï¼Œæ— è®ºæ•™è‚²ã€åŒ»ç–—ã€å†œä¸šè¿˜æ˜¯å…¶ä»–政策领域ã€?/p>

为何如此�nbsp;

首先,治ç†éœ€è¦èŠ±é’±å¹¶ä¸”æˆæœ¬é«˜æ˜‚。“无需花钱的治ç†â€ç›¸å¯¹è¾ƒå°‘。当代治ç†éš¾é¢˜è¶Šæ¥è¶Šæœå‘日益困难且麻烦ã€å¤æ‚且棘手的方å‘å‘展,这æ„味ç€â€œèµ„æºä¸Žè§„划â€é—®é¢˜å˜å¾—无比é‡è¦ã€‚资æºçš„æ ¸å¿ƒéƒ¨åˆ†æ˜¯çº³ç¨Žäººçš„钱。若以支出衡é‡ï¼Œä¸­å›½æ˜¯ä¸–界上首屈一指的支出大国—四本预算的支出总é¢å³ä¾¿å‰”除少é‡é‡å¤åŽä¹Ÿè¶…è¿‡ç»æµŽæ€»é‡çš?0%ã€?/p>

其次,民主治ç†çº¦æŸâ€œèŠ±é’±é¡»æœ‰é¢„ç®—â€ä¸”预算须ç»ç«‹æ³•机关的批准。预算法定与税收法定因而缺一ä¸å¯ã€‚很少有人æ„识到ï¼?b>预算文件也是法律效力为一个财政年度的法律文件,因而构æˆé¢„算法体系的é‡è¦ç»„æˆéƒ¨åˆ?/b>。许多公å¸ä¹Ÿæœ‰é¢„算,但公å¸é¢„ç®—åªæ˜¯å†…部文件ã€?/p>

冿¬¡ï¼Œæ”¯å‡ºæ°´å¹³ä¸Žæ”¿åºœï¼ˆæ²»ç†ï¼‰èƒ½åŠ›æ˜¯ä¸¤ç äº‹ã€‚一个æžç«¯çš„例孿˜¯æ¬§ç›Ÿã€‚æ¬§ç›Ÿçš„å…¬å…±å¼€æ”¯è™½ç„¶ä»…å æˆå‘˜å›½çš„约2%,但å´å…·æœ‰å¼•äººæ³¨ç›®çš„æ”¿åºœèƒ½åŠ›ï¼Œå®ƒè§„èŒƒç€æ‰€æœ‰æˆå‘˜å›½çš„ç”Ÿäº§å•†ã€æ¶ˆè´¹è€…ã€æ²»ç†è€…å’Œå…¬æ°‘çš„è¡Œä¸ºã€‚ä½œä¸ºæ”¯å‡ºå¤§å›½å’Œé¢„ç®—å¤§å›½ï¼Œä¸­å›½åœ¨â€œä»¥æ›´å°‘åšæ›´å¤šâ€çš„æ²»ç†èƒ½åŠ›ä¸Šä»æœ‰å·¨å¤§æå‡ç©ºé—´ã€‚本质上,我们ä¸å·®é’±ã€‚æˆ‘ä»¬å·®çš„ä¹Ÿä¸æ˜¯é’±ï¼Œè€Œæ˜¯ç¡®ä¿å…¬å…±æ”¯å‡ºå¯¹å‘展åšå‡ºè´¡çŒ®æ‰€ä¾èµ–的预算能力ã€?nbsp;

最åŽï¼Œé¢„ç®—èƒ½åŠ›çš„å…³é”®æ–¹é¢æ˜¯â€œé›†ä¸­è´¢åŠ›åŠžå¤§äº‹â€çš„èƒ½åŠ›ï¼Œä¸»è¦æ¶‰åŠé¡¹ç›®æŽ’åºèƒ½åŠ›å’Œé¡¹ç›®ç®¡ç†èƒ½åŠ›ã€‚ä¸¤ç±»èƒ½åŠ›çš„ä¸¥é‡ä¸è¶³ï¼Œç›®å‰ä¾ç„¶æ˜¯ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿éš¾ä»¥å……åˆ†å‘æŒ¥çš„æ ¸å¿ƒç“¶é¢?/b>。此局é¢äºŸéœ€æ‰­è½¬ã€?/p>

扭转局é¢è¦æ±‚å…¬å…±æ²»ç†æ”¹é©ä»Žå¼ºè°ƒè®¡åˆ’(åšä»€ä¹ˆï¼‰å’Œæ”¿ç­–(必须åšä»€ä¹ˆï¼‰ï¼Œè½¬å‘强调规划—正确地åšäº‹å’Œè´Ÿè´£ä»»åœ°åšäº‹ã€‚ç›®å‰çš„预算文件和投资项目ä¾ç„¶ç¼ºå¤±å—托责任设计—关于“è°å°±ä»€ä¹ˆå¯¹è°è´Ÿè´£â€çš„设计,利益相关者和公众因而并ä¸çŸ¥æ™“责任指å‘,更无å¯èƒ½å®žæ–½é—®è´£ã€‚无关痛痒的问责—缺失å¯å®žæ–½æ€§çš„纸é¢é—®è´£æ¡æ¬¾â€”也并éžçœŸæ­£çš„问责。就现状而言,分管体制“分工负责â€è¿™ä¸€ä¸»è¦ä¼˜åŠ¿ï¼Œä¾ç„¶è¿œæœªå¾—åˆ°å……åˆ†å‘æŒ¥ã€?/p>

更一般地讲,扭转局é¢è¦æ±‚把计划-政策-规划功能有机地整åˆåˆ°å…¬å…±é¢„算中,焦点是把公共投资项目的预算作为一个完整的ã€ä¸å¯åˆ†å‰²çš„æ•´ä½“åŠ ä»¥è®¾è®¡ï¼Œå³æ•´åˆä¸ºçœŸæ­£æ„义上的一个预算(one budget),以确ä¿é¡¹ç›®æˆæœ¬ã€æ”¯å‡ºå’Œèžèµ„æœªè¢«è“„æ„æˆ–系统低估ã€é«˜ä¼°æˆ–忽视,无论资本支出ã€ç»å¸¸æ”¯å‡ºè¿˜æ˜¯å…¶ç»„æˆéƒ¨åˆ†ï¼Œä»¥åŠæœ€å¤§ç¨‹åº¦åœ°é™ä½Žèµ„é‡‘æ¥æºçš„ä¸ç¡®å®šæ€§ã€?/p>

â€œä¸€ä¸ªé¢„ç®—â€æ­£æ˜¯å†³å®šä¸¾å›½ä½“制的优势å¯å¦å……åˆ†å‘æŒ¥çš„é‡è¦å¾®è§‚基础,虽然很少被æ„识到。如果说“集中财力â€å映了举国体制的巨大优势,那么,微观基础的薄弱就是举国体制亟需弥补的短æ?/b>ã€?/p>

微观基础的薄弱集中体现为预算整åˆã€é¡¹ç›®æŽ’åºå’Œé¡¹ç›®ç®¡ç†èƒ½åŠ›ä¸è¶³ï¼Œè¿™æ˜¯è§„划能力ä¸è¶³çš„三个关键方é¢ã€‚规划能力ä¸è¶³ç”šè‡³æ¯”“政出多门â€å’Œâ€œé’±å‡ºå¤šé—¨â€é—®é¢˜æ›´ä¸ºçªå‡ºï¼Œå°½ç®¡å®ƒä»¬æ€»æ˜¯ç»“åˆåœ¨ä¸€èµ·ã€?/p>

由于å„ç§åŽŸå› ï¼Œé¢„ç®—ç»å¸¸è¢«å„ç§ä¸–俗压力拆散,以至无力形æˆ?b>一个预ç®?/b>—其å颿˜?b>碎片化预ç®?/b>,å³é¡¾æ­¤å¤±å½¼ã€æœªç»å¿…è¦ç£¨åˆæˆ–仔细æƒè¡¡ã€ç”šè‡³ä¸œæ‹¼è¥¿å‡‘的预算,涉åŠé¢„算过程的å„个阶段ã€?nbsp;

许多城市地方管网严é‡è€åŒ–失修,å³ä¸ºç¢Žç‰‡åŒ–预算的直接产ç‰?/b>:在制定预算时,也就是在决定如何在“现有设施维护è¿è¥â€”新增投资项目â€ä¹‹é—´åˆç†åˆ’拨预算资金时,没有任何部门和å调性程åºè¿›è¡Œæ•´ä½“审视和å夿ƒè¡¡ã€?nbsp;

结果,现有设施维护ä¸è¶³ä¸”ä¸åŠæ—¶ã€è¿è¥ä¸å……分æˆä¸ºå¸¸æ€ï¼Œç¨€ç¼ºèµ„é‡‘è¢«ä¼˜å…ˆåˆ’æ‹¨ç»™æ–°å¢žé¡¹ç›®ï¼Œåæ˜ å¯¹ç»å¸¸æ”¯å‡ºçš„åè§å’Œå¯¹èµ„本支出的å爱,招致诸如盲目投资ã€å€ºåŠ¡è†¨èƒ€ã€æŠ•èµ„æ•ˆçŽ‡ä¸‹é™ã€è…è´¥åŠ å‰§å’Œé¡¹ç›®å¤±è´¥ç­‰è®¸å¤šåŽæžœï¼Œè‡³ä»Šå¦‚æ•…ã€?nbsp;

åŸŽå¸‚åœ°ä¸‹ç®¡ç½‘åªæ˜¯â€œé¢„算碎片化â€é—®é¢˜ä¹‹å†°å±±ä¸€è§’,但åŽè€…在ç†è®ºä¸Šå’Œè®¤çŸ¥ä¸Šä»Žæœªè¢«ç³»ç»Ÿæ¸…ç®—ã€?/p>

ç³»ç»Ÿæ¸…ç®—è¦æ±‚改é©è€…和学界对“预算整åˆâ€æ¦‚念有确切认知,包括认知到人类生活水准的æå‡ä»Žæ ¹æœ¬ä¸Šè®²å¹¶éžä¾èµ–科技进步,而是ä¾èµ–åŠŸèƒ½å’Œèµ„æºæ•´å?/b>ã€?nbsp;

é¢„ç®—æ•´åˆæ¶µç›–功能整åˆå’Œèµ„æºæ•´å?/b>。功能整åˆå³æŠŠè®¡åˆ’ã€æ”¿ç­–与规划的功能整åˆåœ¨ä¸€èµ·ã€‚如剿‰€è¿°ï¼Œè®¡åˆ’确定“è¦åšä»€ä¹ˆâ€ï¼Œæ”¿ç­–确定“须åšä»€ä¹ˆâ€ï¼Œè§„划确定“如何åšâ€å’Œâ€œå¦‚何问责â€?/b>。在真实世界中,任何一个都ä¸èƒ½å•ç‹¬å‘æŒ¥ä½œç”¨â€”è¿™æ„味ç€å®ƒä»¬å¿…须被整åˆåœ¨ä¸€èµ·ã€‚é¢„ç®—å°±æ˜¯ç†æƒ³ä¸”å¯è¡Œçš„æ•´åˆå·¥å…·ï¼Œä¹Ÿæ˜¯å»ºç«‹ä¼˜å…ˆæ€§æŽ’åºçš„基本方法ã€?nbsp;

åœ¨å®žè·µä¸­ï¼Œé¢„ç®—ä¸Žè®¡åˆ’ã€æ”¿ç­–ã€è§„划间的脱节由æ¥å·²ä¹…,æˆä¸ºåˆ¶çº¦ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿å‘æŒ¥çš„微观瓶é¢?/b>。举例æ¥è¯´ï¼Œç”±äºŽç§ç§åŽŸå› ï¼?b>å„部门在编制预算时往往置计划于ä¸é¡¾ã€‚预算和计划由ä¸åŒéƒ¨é—¨ã€ä¸åŒçš„人ã€åŸºäºŽä¸åŒçš„动机并采用ä¸åŒçš„æ–¹æ³•制定,而且关注和ç†è§£â€œé¢„算必须紧密衔接计划â€çš„人少之åˆå°‘,执行过程缺失必è¦çš„部门间与部内å调更是家常便饭ã€?/p>

微观瓶颈还体现为缺失支出整åˆï¼Œå³â€œéœ€è¦èŠ±å¤šå°‘é’±â€ä¸Žâ€œæœ‰å¤šå°‘é’±å¯èбâ€ä¹‹é—´çš„åå¤ç£¨åˆï¼Œè¦†ç›–公共投资项目生命周期的å„个主è¦é˜¶æ®µï¼Œç„¦ç‚¹æ˜¯èµ„本支出与ç»å¸¸æ”¯å‡ºåŠå…¶èžèµ„间的整åˆï¼Œä¹ŸåŒ…括两类支出内部æˆåˆ†é—´çš„æ•´åˆâ€”焦点是比例关系的适当性ã€?/p>

ç»å¸¸æ”¯å‡ºå†…部æˆåˆ†é—´çš„æ•´åˆæ¶‰åŠè–ªé‡‘ã€å•†å“与æœåŠ¡è´­ä¹°æ”¯å‡ºã€éžèµ„本性转移支付。æœåŠ¡è´­ä¹°æ”¯å‡ºè¿›ä¸€æ­¥åŒ…æ‹¬ç§Ÿèµã€ä¼šè®®ã€å·®æ—…å’Œéžèµ„本转移支付ã€?/p>

资本支出内部æˆåˆ†é—´çš„æ•´åˆæ¶‰åŠåœŸåœ°ã€å»ºç­‘物ã€å…¶ä»–å›ºå®šèµ„äº§ã€æ— å½¢èµ„äº§ã€æ”¿åºœå­˜è´§å’Œèµ„本性转移支付。与ç»å¸¸æ”¯å‡ºä¸€æ ·ï¼Œæ¯ç±»èµ„本支出都有相应的èžèµ„æ¥æºï¼ŒåŒ…括税收ã€éžç¨Žæ”¶å…¥ã€å€ºåŠ¡å’Œå¤–éƒ¨æ´åŠ©å’Œä»¥å‰å¹´åº¦ç»“结余资金ã€?/p>

满足功能整åˆã€èµ„æºæ•´åˆå’Œä¸­æœŸæ¦‚ç®—çš„é¢„ç®—ï¼Œå³æœ¬æ–‡å®šä¹‰çš„“一个预算â€?/b>。与组织本ä½çš„预算(“基本预算â€ï¼‰ä¸åŒï¼Œå…¬å…±æŠ•资项目的生命周期大多åœ?-5年或以上。因此,在考虑关于“是å¦çº³å…¥é¢„ç®—â€çš„预算决策时,一开始就对现在和未æ¥å„年“需è¦èŠ±å¤šå°‘é’±â€è¿›è¡Œä¸­æœŸæ¦‚算总是必需的,至少包å«é¡¹ç›®ç«£å·¥å?-3å¹´çš„æˆæœ¬ã€æ”¯å‡ºå’Œèžèµ„ï¼ˆæ¥æºä¸Žç¡®å®šæ€§ï¼‰æ¦‚算。然而,目å‰çš„预算实践相è·å°šè¿œã€?/p>

å¾®è§‚åŸºç¡€çš„è–„å¼±ä¹Ÿåæ˜ ä¸ºé¡¹ç›®æŽ’åºèƒ½åŠ›ä¸è¶³ï¼Œå¯¼è‡´æŠ•资项目选择与排åºçš„盲目æ€?/b>。主è¦åŽŸå› å¯è¿½æº¯è‡³é¡¹ç›®å’Œç›¸å…³æ³•律法规的碎片化,比如《农业法》强调农业支出优先,《教育法》强调教育支出优先。这些“部门法律â€å¾€å¾€ç›¸äº’冲çªï¼ŒåŒ…括与《预算法》与《预算法实施æ¡ä¾‹ã€‹é—´çš„冲çªã€?/p>

主è¦åŽŸå› è¿˜åŒ…æ‹¬å„个政策领域之间缺失必è¦çš„è”ç³»ã€‚æ˜Žæ˜¾ä¾‹å­æ˜¯ï¼šä¹¡æ‘振兴高度ä¾èµ–ç²¾å¿ƒè®¾è®¡ä¸Žå®žæ–½â€œä¹¡æ‘æŒ¯å…´é¢„ç®—â€ï¼ŒåŒ…括清晰åˆç†çš„优先性排åºï¼Œæ¯”å¦‚å†œç”°ä¿æŠ¤ã€å†œåœ°æµè½¬è¿˜æ˜¯åŸ¹è®­å†œç§‘人员优先?

然而,现行部门预算体制下的“部门排åºâ€ä¸Žæ­¤ç›´æŽ¥æŠµè§¦ã€‚å¯ä»¥é¢„言ï¼?b>如果ä¸èƒ½æŠŠå½“å‰â€œå„è‡ªä¸ºæ”¿çš„éƒ¨é—¨é¢„ç®—â€æ•´åˆä¸ºâ€œå¤§éƒ¨åˆ¶é¢„ç®—â€ï¼Œä½œä¸ºä¹¡æ‘振兴战略é‡è¦å¾®è§‚基础的“跨部门排åºâ€å°†ä¾ç„¶å›°éš¾é‡é‡ã€?/p>

“分管â€ä¹¡æ‘æŒ¯å…´æˆ˜ç•¥çš„éƒ¨é—¨è‡³å°‘åŒ…æ‹¬å†œä¸šã€æ°´åˆ©ã€ç§‘技ã€å›½åœŸã€çޝä¿ã€æ•™è‚²å’ŒåŒ»ç–—å«ç”Ÿç­‰éƒ¨é—¨ã€‚现行分管体制下,这些部门“å„ç¼–å„的预算â€ï¼Œé¢„ç®—å®¡æ‰¹å’Œæ‰§è¡ŒåŒæ ·â€œå„自为政â€ã€?/p>

麻烦éšä¹‹è€Œæ¥ï¼šéƒ¨é—¨ä¼˜å…ˆæ€§æŽ’åºä¸åŒäºŽä¹¡æ‘振兴战略ä¾èµ–的优先性排åºã€?b>局部åˆç†çš„优先性排åºï¼Œè‹¥ç½®äºŽæ•´ä½“或全局考察,就å˜å¾—全然ä¸åˆç†äº†ã€‚现状正是如æ­?/b>ã€?/p>

å¯ä»¥é¢„言,如果ä¸èƒ?b>æŠŠç›¸å…³çš„å…¨éƒ¨è´¢æ”¿èµ„é‡‘æ¥æºé›†ä¸­ä¸‹æ²‰åˆ°åœ°æ–¹è´¢æ”¿éƒ¨é—?/b>,并在中央和上级政府指导ä¸?b>由地方政府实施自主性和å‚与性æžå¼ºçš„ç»Ÿç­¹è§„åˆ’ï¼ŒåŒæ—¶æŠŠå„自为政的现行部门预算整åˆä¸ºè·¨éƒ¨é—¨çš„“大部制预算â€?/b>ï¼Œä¹¡æ‘æŒ¯å…´æˆ˜ç•¥çš„剿™¯å°†å……满ä¸ç¡®å®šæ€§ï¼ŒæˆåŠŸæ¦‚çŽ‡ä¹Ÿå°†å¤§å¤§é™ä½Žã€?/p>

æˆæœ¬æ•ˆç›Šåˆ†æžæœ‰åŠ©äºŽçº æ­£çŽ°è¡ŒæŽ’åºæœºåˆ¶çš„缺陷,因为它å¯ä»¥ä¸ºæ”¿ç­–选择æä¾›ä¿¡æ¯ã€‚然而,å³ä¾¿ä¸¥è°¨å¯é çš„æˆæœ¬æ•ˆç›Šåˆ†æžä¹Ÿæœ‰å±€é™ï¼ŒåŒ…括ä¸èƒ½å¯¹ä¸åŒéƒ¨é—¨çš„项目进行优劣比较,因而ä¸å®œä½œä¸ºæ”¿ç­–é€‰æ‹©å’Œé¢„ç®—å†³ç­–çš„ä¾æ®â€”åªå®œä½œä¸?b>å‚è€?/b>ã€?/p>

鉴于此,本文æå‡ºä¸‰ç±»å®žç”¨æ€§å’Œåˆç†æ€§å¾ˆå¼ºçš„æŽ’åºæœºåˆ¶â€”逻辑排åºã€é£Žé™©æŽ’åºå’Œè¿‘å¿§-远虑排åºã€‚æ¯ä¸ªæœºåˆ¶éƒ½å¯ç›´æŽ¥ä½œä¸ºæ”¿ç­–选择和预算选择的主è¦ä¾æ®ã€?/p>

逻辑排åºåŸºäºŽâ€œæœ‰äº›é¡¹ç›®åœ¨é€»è¾‘ä¸Šå¿…é¡»å…ˆåšæˆ–åŒæ—¶åšâ€ï¼Œå› ä¸ºå®ƒä»¬å…·æœ‰å¾ˆå¼ºçš„å…³è”æ€§å’Œäº’è¡¥æ€§ã€‚åœ¨ä¹¡æ‘æŒ¯å…´è§„划中,é“è·¯ã€ä¾›æ°´ã€ä¿¡æ¯ä¸Žé€šè®¯ç­‰åŸºç¡€è®¾æ–½å¿…须先行,å³ä¸ºæ˜Žæ˜¾ä¾‹å­ã€?b>由于缺失必è¦å调,分管体制“以组织本ä½åˆ‡å‰²è§„划本ä½â€çš„风险æžé«˜ï¼Œæˆä¸ºåˆ¶çº¦ä¸¾å›½ä½“制优势的关键瓶颈ã€?/p>

实践中的典型症状是:å„部门按“分管原则â€åˆ¶å®šçš„部门规划往往“脱离实际â€ï¼Œæ‹›è‡´å¤§é‡è´Ÿé¢åŽæžœã€?b>切åˆå®žé™…è¦æ±‚采纳打破部门界é™çš„æ•´ä½“规划,å³å……åˆ†è€ƒè™‘å…³è”æ€§å’Œäº’补性的“大部制规划â€?/b>ã€?/p>

é£Žé™©æŽ’åºæŒ‰ç…§é£Žé™©çš„相对严é‡ç¨‹åº¦ï¼ˆ=风险概率*é£Žé™©åŽæžœï¼‰è¿›è¡Œé¡¹ç›®æŽ’åº?/b>,严é‡ç¨‹åº¦æœ€é«˜çš„项目先åšã€‚严é‡ç¨‹åº¦å¯ä¾æ®é¢„期风险æŸå¤±åˆ†ä¸ºäº”个等级:ç¾éš¾çº§â€”å¯èƒ½å¯¼è‡´æ­»äº¡æˆ–æŸå¤±ï¼Œå±æœºçº§â€”å¯èƒ½å¯¼è‡´ä¸¥é‡ä¼¤å®³æˆ–æŸå¤±ï¼Œä¸¥é‡çº§â€”å¯èƒ½å¯¼è‡´ä¸€èˆ¬ä¼¤å®³æˆ–æŸå¤±ï¼Œè¾¹é™…级—å¯èƒ½å¯¼è‡´è½»å¾®ä¼¤å®³æˆ–æŸå¤±ï¼Œè½»å¾®çº§â€”很å¯èƒ½ä¸ä¼šå¯¼è‡´ä¼¤å®³æˆ–æŸå¤±ã€?/p>

è¿‘å¿§-远虑排åºéµå¾ªâ€œçŽ°æœ‰é¡¹ç›®ä¼˜å…ˆäºŽæ–°å¢žé¡¹ç›®â€çš„原则排åºï¼Œè¿™æ„味ç€é¢„算资金应被优先划拨给现有高价值项目的维护和è¿è¥ï¼Œå‰©ä½™éƒ¨åˆ†æ‰åˆ’拨给新增投资项目。为此,采用集中性基线筹划(baselineprojects)程åºå…¨é¢å‡çº§ä¸­æœŸè´¢æ”¿è§„划,辅之以仔细评估现æœ?新增项目的相对社会回报率,å¯è°“至关紧è¦ã€?/p>

以上三类确定优先次åºçš„æ–¹æ³•â€”å¤§èŒƒå›´çš„æŽ’åºæ ‡å‡†â€”既应是系统的,以确ä¿å„部门和å„级政府的评价方法至少大致相åŒï¼Œä»Žè€Œå¯ä»¥è¿›è¡Œæ¯”较;亦应是全é¢çš„,以确ä¿å¯å¹¿æ³›åº”用于å„类投资项目,无论现有还是新增项目,也无论部门项目还是跨部门项目ã€?/p>

项目优先性排åºè¿˜æ¶‰åŠç¡®ç«‹â€œç¦æ­¢è¿›å…¥é¡¹ç›®æŽ’åºæ¸…å•â€çš„规则。一般地讲,å¯é¢„è§çš„é¡¹ç›®ç”Ÿå‘½å‘¨æœŸæˆæœ¬æ²¡æœ‰è¢«ä¸¥è°¨æ ¸ç®—的项目,以å?0%å·¦å³çš„é¡¹ç›®èµ„é‡‘æ¥æºå°šæœªç¡®å®šçš„æ–°å¢žé¡¹ç›®ï¼Œä¸åº”纳入排åºï¼Œä¹Ÿä¸åº”å…许施工ã€?/p>

è¿‘å¹´æ¥ï¼Œç›¸å…³æ–‡ä»¶å¼ºè°ƒé‡‡ç”¨æˆæœ¬æ•ˆç›Šåˆ†æžã€æœ€ä½Žè´¹ç”¨é€‰æ‹©æ³•等分æžå·¥å…·ï¼Œå¸®åŠ©å»ºç«‹ä¼˜å…ˆæ€§æŽ’åºã€‚然而,分æžå·¥å…·ä¸èƒ½ä»£æ›¿å†³ç­–è§„åˆ™çš„ä½œç”¨ã€‚é¡¹ç›®æŽ’åºæ­£æ˜¯è¿™äº›å†³ç­–规则的结果ã€?/p>

三ã€é¡¹ç›®ç®¡ç†ç“¶é¢ˆåˆ¶çº¦ä¸¾å›½ä½“制的优势 

项目管ç†èƒ½åŠ›ä¸è¶³å¯¹ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿å‘æŒ¥çš„制约,并ä¸äºšäºŽé¢„ç®—æ•´åˆå’Œé¡¹ç›®æŽ’åºçš„缺陷。由于å„ç§åŽŸå› ï¼Œç‰¹åˆ«æ˜¯æ‹›è‡´åˆ©ç›Šæ‰­æ›²åŽŸåˆ™çš„å¼ºå¤§ä¸–ä¿—åŽ‹åŠ›ï¼ŒæŠ•èµ„è§„æ¨¡è¢«é‡è§†çš„程度远超项目管ç†â€”æŠ•èµ„æ•ˆçŽ‡çš„å…³é”®æ¥æºã€‚对于中国这样的投资型大国而言,长期æ¥çœ‹è¿™å ªç§°è‡´å‘½ä¼¤ã€‚å¯ä»¥è¯´ï¼Œä¸å½»åº•解决投资管ç†ä¸ŽæŠ•资效率问题,就ä¸å¯èƒ½æœ‰çœŸæ­£çš„“高质é‡å‘展â€ã€?/p>

æŠ•èµ„ç®¡ç†æ¶‰åŠæŠ•èµ„é¡¹ç›®ç”Ÿå‘½å‘¨æœŸçš„å„个阶段,主è¦åŒ…æ‹¬å‰æœŸç­¹åˆ’ã€ä¸­æœŸå»ºè®¾ï¼ˆæ–½å·¥ï¼‰å’Œå®Œå·¥åŽç»´æŠ¤è¿è¥ï¼Œæ¶‰åŠå¤§é‡â€œä¸€çŽ¯å¥—ä¸€çŽ¯â€å…³è”性和互补性事项,以至一个环节跟ä¸ä¸Šã€å…¶ä»–所有环节都å—连累ã€?/p>

å·¨å¤§çš„è¿žé”æ•ˆåº”æ„味ç€éƒ¨é—¨é—´å’Œéƒ¨é—¨å†…部的密切å调至关紧è¦ï¼Œåº•线是计划部门ã€é¢„算部门和支出部门间的åè°ƒï¼Œä»¥åŠæ”¯å‡ºéƒ¨é—¨å†…部对接计划部门与财政部门的下属机构间的åè°ƒã€‚è®¸å¤šé¡¹ç›®è¿˜æ¶‰åŠæ”¿åºœé—´ä¹ƒè‡³æ”¿åºœä¸Žå›½æœ‰ä¼ä¸šé—´çš„å调。但在强å¼åˆ†ç®¡ä½“制下,åè°ƒå¤±çµæˆä¸ºå¸¸æ€ã€‚这就ä¸éš¾ç†è§£ä¸ºä½•实践中往往问题æˆå †ï¼šå·¥æœŸå»¶é•¿ã€æˆæœ¬è¶…æ”¯ã€æ”¯ä»˜æ‹–å»¶ã€é¢„算调整ã€è´¨é‡å ªå¿§ã€æŠ•å…?产出效率å低ã€å¿å€ºåŽ‹åŠ›æ²‰é‡ã€ç»´æŠ¤ä¸åŠæ—¶ã€è¿è¥ä¸å……分ã€è…败与寻租…â€?nbsp;

æ—¶ä¸‹çš„â€œç»æµŽå­¦è¡¨è¾¾â€æ˜Žæ˜¾åå‘â€œé«˜å¤§å°šâ€æˆ–“热点â€ï¼Œè„±ç¦»å®žé™…严é‡ï¼Œä»¥è‡³å¾ˆéš¾æŠŠä¸­å›½ç»æµŽç¤¾ä¼šå®žè·µä¸­çš„“微观基础薄弱问题â€å®¢è§‚真实地呈现出æ¥ã€‚本文关注的预算整åˆã€é¡¹ç›®æŽ’åºå’Œé¡¹ç›®ç®¡ç†é—®é¢˜å°¤å…¶çªå‡ºï¼Œä¸‰è€…é›†ä¸­åæ˜ äº†è§„划能力—“把事åšå¥½â€çš„微观能力—严é‡ä¸è¶³çš„现实ã€?b>就呿Œ¥ä¸¾å›½ä½“制优势而言,微观基础的é‡è¦æ€§ä¹Ÿä¸äºšäºŽé¡¶å±‚设è®?/b>,但常被忽视ã€?/p>

系统æå‡é¡¹ç›®ç®¡ç†èƒ½åŠ›æ¶‰åŠè¯¸å¤šå›°éš¾è€Œå¤æ‚的任务,但把焦点é”å®šä¸ºæˆæœ¬æŽ§åˆ¶ã€è¿›åº¦æŽ§åˆ¶ä¸Žé¢„ç®—è°ƒæ•´æ˜¯é€‚å½“å’Œå¿…éœ€çš„ã€‚å½“åŠ¡ä¹‹æ€¥åº”æ˜¯å»ºç«‹â€œé¡¹ç›®æˆæœ?进度-预算å差控制与报告系统â€ï¼Œå°†å…¶ä½œä¸ºé¢„算执行过程的固定组æˆéƒ¨åˆ?/b>ã€?nbsp;

è¯¥ç³»ç»Ÿä¾æ‰˜ä¸‰ä¸ªæ ¸å¿ƒå…¬å¼å…¨é¢å¼ºåŒ–与改进项目管ç†ã€‚(1)预算容许å€?项目工作é‡è¿›åº?年度预算;(2)工作é‡è¿›åº¦åå·®=预算容许å€?已完工预算值,负值表示进度延迟导致的超支,正值表示进度æå‰å¯¼è‡´çš„节约;(3ï¼‰æˆæœ¬åå·?预算容许å€?已完工实际值,负值表示超支,正值表示节约ã€?nbsp;

超支或节约æ„味ç€éœ€è¦è¿›è¡Œé¢„算调整,在超过æŸä¸ªä¸´ç•Œç‚¹æ—¶æ„味ç€éœ€è¦ä¿®æ”¹åŽŸå®šé¢„ç®—ã€‚ä¸ºæ­¤ï¼Œæœ‰å¿…è¦é™„加以下两个公å¼ï¼šï¼?)进度绩效指æ•?预算容许å€?已完工预算值,å°äºŽ1表示进度延迟,大äº?表示进度æå‰ï¼›ï¼ˆ2ï¼‰æˆæœ¬ç»©æ•ˆæŒ‡æ•?预算容许å€?已完工实际值,å°äºŽ1è¡¨ç¤ºæˆæœ¬è¶…支,大äº?表示节约ã€?/p>

工作é‡è¿›åº¦å»¶è¿Ÿå¯¼è‡´çš„预算追加=原定总预ç®?进度绩效指数-åŽŸå®šæ€»é¢„ç®—ï¼›æˆæœ¬è¶…支导致的预算追åŠ?原定总预ç®?æˆæœ¬ç»©æ•ˆæŒ‡æ•°-原定总预算ã€?/p>

é™¤äº†æˆæœ¬è¶…支和进度延迟外,æ¶åŠ£å¤©æ°”ç­‰å¶ç„¶å› ç´ ä¹Ÿä¼šå¯¼è‡´é¡¹ç›®é¢„算执行å离原定预算,但在å¶ç„¶å› ç´ æ¶ˆå¤±åŽé¡¹ç›®ä¼šè‡ªåŠ¨æŒ‰ç…§åŽŸå®šé¢„ç®—æ‰§è¡Œã€‚åœ¨è¿™ç§æƒ…å†µä¸‹ï¼ŒåŽŸå®šé¢„ç®—æ— éœ€ä¿®æ”¹ï¼Œä½†é¢„ç®—è°ƒæ•´ä»æœ‰å¿…è¦ï¼Œå…¬å¼ä¸ºï¼šé¢„算追åŠ?[原定总预ç®?(预算容许å€?å®žé™…æˆæœ¬ï¼‰]-原定总预算ã€?nbsp;

如果预算执行åå·®çš„åŽŸå› å¹¶éžæ‰§è¡Œä¸åŠ›ï¼Œè€Œæ˜¯åŽŸå®šé¢„ç®—å¯¹æˆæœ¬ä¸Žè¿›åº¦çš„预算制定ä¸åˆç†æˆ–脱离实际,则:预算调整=[(原定总预ç®?预算容许值)/临界绩效指标+å®žé™…æˆæœ¬]-原定总预算。临界绩效指æ•?进度绩效指数*æˆæœ¬ç»©æ•ˆæŒ‡æ•°ï¼Œå°äº?表示超支,大äº?表示节约ã€?nbsp;

临界指数上é™ä½äºŽ1.4-1.6ã€ä¸‹é™?.6-0.4ä¹‹é—´ï¼Œè¯´æ˜Žå®žé™…æˆæœ¬ä¸¥é‡å离预算,应给予严é‡è­¦å‘Šï¼Œå¹¶ç«‹å³é‡‡å–调整措施以确ä¿å›žå½’预算的轨é“;临界指数上é™é«˜äºŽ1.6,下é™ä½Žäº?.4,说明预算“ä¸é è°±â€ï¼Œéœ€è¦è°ƒæ•´é¢„ç®—ä»¥é€‚åº”çŽ°å®žæƒ…å†µçš„æˆæœ¬å¼€æ”¯ã€?/p>

以上公å¼å ªç§°â€œé¡¹ç›®ç®¡ç†â€æ¦‚念的精åŽï¼Œå¦‚果将其转æ¢ä¸ºçº¦æŸæ€§çš„项目预算执行过程的固定组æˆéƒ¨åˆ†ï¼Œå°†åœ¨å®è§‚上产生巨大的放大效应,å³å…¨é¢æå‡é¡¹ç›®ç®¡ç†èƒ½åŠ›çš„æ•ˆåº”ã€?nbsp;

è¿™ç§ä¼¼å°å®žå¤§çš„“改é©çº¢åˆ©â€ï¼Œè‡³ä»Šæžå°‘被æ„识到,无论学界还是实践领域ã€?b>大至一个国家ã€ç¤¾ä¼šå’Œæ°‘æ—,å°è‡³ä¸€ä¸ªæŠ•资项目,最é‡è¦å’Œæœ€å€¼å¾—费心æ€é‡çš„å¤§é—®é¢˜ï¼Œå¤šåŠæ˜¯é‚£äº›â€œçœ‹ä¸è§ã€æƒ³ä¸åˆ°ã€æœªåŽ»åšçš„事情â€?/b>ã€?nbsp;

å››ã€ä¸ºåœ°æ–¹â€œè‡ªä¸»æ€?å‚与å¼è§„划â€åˆ›é€ æ¡ä»?/b>

ä¹¡æ‘æŒ¯å…´è™½ä¸ºå›½å®¶é‡å¤§æˆ˜ç•¥ï¼Œä½†æœ¬è´¨ä¸Šå´å±žäºŽè´´è¿‘æ°‘ä¼—ã€åŸºå±‚å’Œç¤¾åŒºçš„å¤§åž‹ç»¼åˆæ€§è§„划,具有æžå¼ºçš„地域性ã€è·¨éƒ¨é—¨çš„å…³è”æ€§å’Œäº’补性ã€?/p>

由此引申出举国体制的一个é‡å¤§é—®é¢˜ï¼šå°±åœ°æ–¹æ€§è§„åˆ’è€Œè¨€ï¼Œé‡‡ç”¨â€œæ¡æ¡ä¸»å¯¼â€çš„çºµå‘æ¨¡å¼è¿˜æ˜¯é‡‡ç”¨â€œå—å—主导â€çš„æ¨ªå‘æ¨¡å¼æ›´å¥½ï¼?/p>

åœ¨è¿™é‡Œï¼ŒåŽ†å²æ·±å¤„çš„å¿§è™‘å†æ¬¡å‘ˆçŽ°ï¼šå¦‚ä½•ä½¿æ”¿æ²»ä¸Žè¡Œæ”¿ç»„ç»‡æž¶æž„åŒä¸¾å›½ä½“åˆ¶çš„ç‰¹å¾æ€§ä¼˜åŠ¿å调起æ¥ï¼Ÿè‡ªç§¦ä»¥æ¥çš„æœ€å¹´ä¸¤åƒå¤šå¹´ä¸­ï¼Œâ€œæ¡å—矛循â€å’Œâ€œæ¡å—åè°ƒâ€ä¸€ç›´æ˜¯ä¸»å¯¼ä¸­å›½ç¤¾ä¼šã€ç»æµŽä¹ƒè‡³æ”¿æ²»å‘½è¿çš„主线ã€?nbsp;

强å¼â€œåˆ†ç®¡ä½“制â€è™½ç„¶æœ‰åŠ©äºŽçºµå‘æŽ§åˆ¶ï¼Œä½†åœ¨å½“ä»£èƒŒæ™¯ä¸‹å´ä¸Žè§„划本ä½è¦æ±‚çš„å¼ºå¼æ¨ªå‘模å¼?/b>产生了严é‡å†²çªã€‚处ç†è¿™ä¸ªå†²çªçš„æ–¹å¼åœ¨å¾ˆå¤§ç¨‹åº¦ä¸Šå†³å®šäº†ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿çš„å‘æŒ¥ç©ºé—´ä¸Žç¨‹åº¦ã€?nbsp;

æ¡å—çŸ›ç›¾çš„æœ¬è´¨æ˜¯â€œçºµå‘æŽ§åˆ¶ä¸Žæ¨ªå‘规划â€é—´çš„冲çª?/b>。中国作为大型å•一制国家,基于包括国家统一和政治稳定在内的许多高å¯ä¿¡åº¦ç†ç”±ï¼ŒæŸç§ç¨‹åº¦çš„çºµå‘æŽ§åˆ¶æ€»æ˜¯ç»å¯¹å¿…è¦çš„,无论政治ã€ç¤¾ä¼šè¿˜æ˜¯ç»æµŽå’Œè´¢æ”¿æŽ§åˆ¶ã€?/p>

但问题还有å¦ä¸€é¢ï¼šåœ¨ç¼ºå¤±å……分有效的å调机制与程åºçš„æƒ…å†µä¸‹ï¼Œçºµå‘æŽ§åˆ¶å¦¨ç¢æ¨ªå‘规划的风险很高。从长远看,没有任何一个国家ã€ç¤¾ä¼šå’Œç»æµŽä½“能够长期承å—这样的代价ã€?nbsp;

å¯ä»¥è®¤ä¸ºï¼šåœ¨å•一制国家制度框架下,最优且å¯è¡Œçš„æ–¹æ³•就是通过转æ¢çºµå‘控制方å¼ï¼ŒæŠŠâ€œåœ°æ–¹æ€§è§„划â€çš„自主æƒå®Œæ•´åœ°äº¤ç»™åœ°æ–¹æ”¿åºœã€?nbsp;

è½¬æ¢æŽ§åˆ¶æ–¹å¼æ—¨ä¸ºåœ°æ–¹è‡ªä¸»æ€§è§„划创设æ¡ä»¶ï¼ŒåŒæ—¶ä¸è‡³äºŽå¼±åŒ–çºµå‘æŽ§åˆ¶åŠ›åº¦ã€‚åœ¨æŸç§åè°ƒæ€§åˆ¶åº¦æ¡†æž¶ä¸‹ï¼Œå…¼å®¹çºµå‘æŽ§åˆ¶ä¸Žæ¨ªå‘规划是å¯èƒ½ï¼Œä¹Ÿæ˜¯å¿…需的ã€?nbsp;

â€œå¿…éœ€â€æ˜¯å› ä¸ºå°±æ”¸å…³åœ°æ–¹æ°‘ä¼—ã€åŸºå±‚和社区利益的地方性规划而言,“上é¢çš„规划â€â€”çºµå‘æŽ§åˆ¶ä¸‹çš„éƒ¨é—¨è§„åˆ’â€”è‡³å°‘çœ‹èµ·æ¥å¾€å¾€â€œä¸æ˜¯é‚£ä¹ˆå›žäº‹â€ï¼ŒåŽŸå› ä¸»è¦åŒ…括:技术专家们的专业知识或许充分,但通常缺失因地制宜ã€å› æ—¶åˆ¶å®œçš„地方性知识;å³ä¾¿è§„划设计或实施“弄砸了â€ï¼Œä¹Ÿå¾ˆéš¾å¯¹éƒ¨é—¨å®˜å‘˜é—®è´£ï¼Œè¿™ä¼šå过æ¥è¯±å‘é“德风险ã€?/p>

æ›´é‡è¦çš„原因是:部门的“局部视角â€ä¸Žåœ°æ–¹å’Œæ°‘众的“整体视角â€ä¸ä¸€è‡´ï¼Œåœ¨ç¼ºå¤±å调时这会带æ¥ä¸¥é‡é—®é¢˜â€”局部视角å–代整体视角ã€?/p>

地方性规划之所以高度ä¾èµ–地方层é¢çš„æ¨ªå‘å调,æºäºŽå…¶æœ¬è´¨ä¸Šçš„æ¨ªå‘å…³è”æ€§å’Œäº’è¡¥æ€§ã€‚åœ¨ä¹¡æ‘æŒ¯å…´ä¾‹å­ä¸­ï¼Œå¯ä»¥çœ‹åˆ°ä¹¡æ‘ç»æµŽã€ç¤¾ä¼šã€ç§‘技ã€çŽ¯å¢ƒã€æ–‡åŒ–ã€åŸºç¡€è®¾æ–½ç­‰è¯¸å¤šâ€œä¹¡æ‘元素â€ï¼Œå‡ ä¹Žéƒ½æ¡†å®šå¹¶å…³è”在特定地域(乡æ‘ï¼‰ä¸Šï¼Œå®¢è§‚ä¸Šè¦æ±‚打破部门界é™ï¼Œåœ¨åœ°æ–¹å±‚é¢ä¸Šè¿›è¡Œè‡ªä¸»çš„统筹规划,æ‰èƒ½ä¿ƒæˆâ€œåœ°ç‚¹ç¹è£â€ã€‚由于缺失必è¦çš„å调,纵å‘主导的分管体制明显力有ä¸é€®ã€?/p>

å¯ä»¥åˆç†æŽ¨è®ºï¼Œéµå¾ªä»¥ä¸‹äº”é¡¹åŸºæœ¬åŽŸåˆ™çš„åœ°æ–¹æ€§è§„åˆ’â€”å…¸åž‹åœ°å¦‚ä¹¡æ‘æŒ¯å…´è§„划,æˆåŠŸæ¦‚çŽ‡æœ€é«˜ã€?nbsp;

基本原则1:地方自主规划。上级政府和部门的角色应是å®è§‚æŒ‡å¯¼è€…ã€æŠ€æœ¯æ´åŠ©è€…ã€æ ‡å‡†åˆ¶å®šä¸Žç›‘管者以åŠèµ„æºæä¾›è€?/b>ã€?/p>

基本原则2:民众广泛å‚与。大é‡äº‹å®žä¸Žç»éªŒæ•™è®­è¡¨æ˜Žï¼Œæ²¡æœ‰æ°‘众广泛å‚与的任何地方性规划,失败风险很高,部门主导的地方性规划尤其如æ­?/b>ã€‚ç›®å‰æŸäº›åœ°æ–¹è¿ä½œçš„æ²»ç†æœºåˆ¶å·²ç»åŒ…å«äº†å‚ä¸Žï¼Œå¯æ¦‚括为“党委领导ã€ç¾¤ä¼—æè®®ã€æ”¿å商议ã€äººå¤§å®¡è®®ã€æ”¿åºœåŠžç†â€çš„纵å‘-横å‘èžåˆå¼æœºåˆ¶ã€‚然而,把民众å‚与界定为“æè®®â€æ˜¯è¿œè¿œä¸å¤Ÿçš„ã€?b>有效å‚与概念根æ¤äºŽå…¨è¿‡ç¨‹çš„广泛å‚与,尤其应包括赋予基层民众æŸäº›é‡è¦çš„决策æƒå’Œå¦å†³æ?/b>ã€?nbsp;

ç›®å‰ç››è¡Œçš„专业公å¸ï¼ˆåŠ³åŠ¡æŠ¥è´¦ä¸Žäº¤ç¨Žï¼‰æœºåˆ¶å’Œæ‹›æŠ•æ ‡æœºåˆ¶ï¼Œä¸¥é‡å¦¨ç¢æ‘æ°‘å‚与,亟需转æ¢ä¸ºâ€œæ‘æ°‘å§”å‘˜ä¼šç›´æŽ¥ç»„ç»‡å½“åœ°æ‘æ°‘实施项目â€çš„æœºåˆ¶ï¼Œå°¤å…¶æ˜¯æ€»æŠ•资低于æŸä¸ªä¸´ç•Œå€¼ï¼ˆæ¯”如200万元以内)的å•个项目。å‰ä¸¤ç±»æœºåˆ¶è¯±å‘大é‡çš„舞弊ã€è…è´¥å’Œèµ„æºæµªè´¹ï¼Œè€Œæ‘çº§ç»„ç»‡å’Œæ‘æ°‘å´æ— åŠ›ç›‘ç®¡ï¼Œå¹¶ä¸”æžå¤§åœ°åŽ‹ç¼©äº†å½“åœ°æ‘æ°‘的就业与å‚ä¸Žæœºä¼šã€‚ç»“æžœï¼ŒåŽŸæœ¬ä¸Žæ‘æ°‘利益和乡æ‘å‘å±•æ¯æ¯ç›¸å…³çš„ä¹¡æ‘æŒ¯å…´ï¼Œå˜å¼‚为与自己无关的“别人的事业â€ã€?nbsp;

基本原则3:能人带动原åˆ?/b>ã€‚è®¸å¤šåœ°æ–¹çš„åŸºå±‚æ²»ç†æœºåˆ¶ä¸¥é‡é€€åŒ–,以至乡æ‘规划在很大程度上处于“未激活的沉ç¡çжæ€â€ã€‚缺失“把能人推上去让其激活并推进乡æ‘规划â€çš„æœºåˆ¶ï¼Œæ­£æ˜¯é‡è¦åŽŸå› ä¹‹ä¸€ã€?b>能人带动原则对扭转时下“è°ä¹Ÿä¸æƒ³æ‹…è´£â€çš„䏿­£å¸¸å±€é¢éžå¸¸é‡è¦?/b>ã€?nbsp;

èƒ½äººæŒ‡æœ‰å¼ºçƒˆçš„ä¹¡æ‘æŒ¯å…´æ„识ã€ç»„织å调能力强ã€å…·å¤‡ä¸“业水准且阅历丰富的人。能人å¯ä»¥æ˜¯ä½“制内的æŸä¸ªå®˜å‘˜ï¼Œä¹Ÿå¯ä»¥æ˜¯ä½“制外的æŸä¸ªæ‘民,两者都足以担当å¯åŠ¨ä¹¡æ‘æŒ¯å…´è¿›ç¨‹çš„“大咖â€ã€‚由于缺失推举能力的机制,å¯ä»¥å‘现许多乡æ‘“什么ä¸éƒ½ç¼ºâ€ï¼Œä½†è‡ªä¸»æ€?å‚与性规划ä¾ç„¶å¤„于沉ç¡çжæ€ã€?nbsp;

基本原则4:有效激励与素质æå‡åŽŸåˆ™ã€‚ç›®å‰åŸºå±‚æ²»ç†çš„组织机构大致å¥å…¨ï¼Œä½†å…¶ä¸­çš„“能人â€å¤§å¤šæŠŠæ—¶é—´å’Œç²¾åŠ›æ”¾åœ¨è‡ªå·±çš„äº‹ä¸šï¼ˆèµšé’±ï¼‰ä¸Šï¼Œè€Œä¸æ˜¯æœåŠ¡äºŽç»„ç»‡çš„èŒè´£ä¸Šã€‚多数“æ‘官â€çš„综åˆç´ è´¨ä¹Ÿè¾¾ä¸åˆ°ä¹¡æ‘æŒ¯å…´äº‹ä¸šçš„è¦æ±‚,亟需通过å„ç§é€”径æå‡ã€?nbsp;

基本原则5:政策连贯性原åˆ?/b>ã€‚ä¹¡æ‘æŒ¯å…´ä¸ºåºžå¤§çš„系统性工程,在国家ã€åœ°æ–¹å’Œæ°‘众层é¢ä¸Šéƒ½æžå…·æˆ˜ç•¥æ„义,确ä¿â€œä¸€å±ŠæŽ¥ä¸€å±Šâ€åœ°åšæŒä¸æ‡ˆè‡³å…³ç´§è¦ã€?/p>

以上五项原则根æ¤äºŽå¦‚下ç†å¿µï¼šæ”¯æŒåœ°æ–¹è‡ªä¸»æ€?å‚与å¼è§„åˆ’çš„ä½“åˆ¶æœºåˆ¶è®¾è®¡ï¼Œåº”ä½œä¸ºå‘æŒ¥ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿å’Œä¹¡æ‘æŒ¯å…´æˆ˜ç•¥çš„关键一çŽ?/b>ã€?/p>

è¿™ç§æ”¯æŒæ€§çš„“体制机制满足三项æ¡ä»¶ã€‚é¦–å…ˆæ˜¯åºŸé™¤â€œåˆ‡å—æ‹¨æ¬¾â€çš„预算机制,该机制åœ?b>预算批å¤é˜¶æ®µæŠŠé¢„算“切å—â€ç»™ä¸»è¦æ”¯å‡ºéƒ¨é—¨ï¼Œç”±å…¶åˆ†é…给下属机构或其他å•元。改é©åŽçš„æœºåˆ¶æ˜¯ï¼šè´¢æ”¿éƒ¨é—¨åœ¨é¢„算准备早期阶段å‘部门和机构é¢å¸ƒè¯¦ç»†å’Œä¸¥æ ¼çš„æ”¯å‡ºé™é¢ï¼Œå¹¶ä¸”æ ¹æ®å·¥ä½œé‡è¿›åº¦æŠŠèµ„金拨付给收款人ã€?nbsp;

其次ï¼?b>财政资金和预算拨款由财政部门实施集中化管ç†ï¼Œä»¥ç¡®ä¿æ”¯å‡ºéƒ¨é—¨â€œç®¡äº‹ä¸ç®¡é’±â€?/b>ã€?nbsp;

最åŽï¼Œä¸Šçº§å¯¹ä¸‹çº§çš„转移支付至少æå‰1-3年确定下æ¥â€”误差ä¸åº”è¶…è¿?0%ï¼Œä»¥å¢žå¼ºèµ„æºæµé‡çš„é¢„è§æ€§â€”这是有æ„ä¹‰çš„è§„åˆ’æ¦‚å¿µçš„åŸºæœ¬å‰ææ¡ä»¶ã€‚ç†æƒ³æƒ…况下ï¼?b>上级政府应公布未æ?年下级政府å¯å¾—到的转移支付,计算公å¼åº”å¹¿è€Œå‘Šä¹‹ï¼Œè¡¨æ˜Žé‡‘é¢æµ®åŠ¨çš„ä¸Šé™ä¸Žä¸‹é™ï¼Œå¹¶å…¬å¼€è¶…出上下é™çš„金é¢å˜åŠ¨æ‰€ä¼´éšçš„åŽå¤‡æ–¹æ¡?/b>ã€?nbsp;

现行转移支付已ç»ä¸¥é‡å¼‚化为弥补下级财政赤字,从而丧失了支æŒâ€œåœ°æ–¹è‡ªä¸»æ€?å‚与å¼è§„åˆ’â€æ‰€è¦æ±‚çš„é¢„è§æ€§å’Œå¯æŽ§æ€?/b>。其他é‡è¦ç‰¹å¾å’ŒåŠŸèƒ½ä¹Ÿå¾ˆå¼±ï¼ŒåŒ…æ‹¬æ•ˆçŽ‡ã€ç®€æ˜Žï¼ˆç›®æ ‡å¯¼å‘且无法æ“纵)ã€å…¬å¹³ï¼ˆè€ƒè™‘è¾“å®¶å’Œèµ¢å®¶ï¼‰ã€æˆæžœè”结ã€èµ„é‡‘ä½¿ç”¨çš„çµæ´»æ€§ã€å¯æ‰¿å—性(é…å¥—è¦æ±‚),以åŠå…¬æ°‘æ„è§èžå…¥è®¾è®¡ã€?/p>

更一般地讲,支æŒåœ°æ–¹è‡ªä¸»æ€?å‚与å¼è§„åˆ’è¦æ±‚å…¨é¢çš„财政自主性安æŽ?/b>,包括在在较高程度上独立确定支出水平和预算结构,以åŠè¾ƒé«˜æ¯”例çš?b>å¯é¢„è§çš„å¯æŽ§æ”¶å…¥â€”ä¸åŒäºŽâ€œå¯æ”¯é…æ”¶å…¥â€ã€?/p>

其他“高级â€è¦æ±‚包括:目的地规则å–ä»£äº§åœ°è§„åˆ™ã€æ‰€å¾—æ¥æºï¼ˆä»·å€¼è´¡çŒ®ï¼‰åœ°è§„则å–代注册地规则的税收分享,é¿å…è¿›å£çŽ¯èŠ‚å¢žå€¼ç¨Žç”±è¿›å£å‘生地分享以åŠå‡ºå£å‘生地分担出å£é€€ç¨Žã€?nbsp;

ç”±äºŽä¸æ»¡è¶³è¿™äº›æ¡ä»¶ï¼ŒçŽ°è¡Œâ€œç¨Žæ”¶åˆ’åˆ†â€å…¸åž‹åœ°å±žäºŽç¼ºå¤±è‡ªä¸»æ€§çš„安排,一如规模庞大的转移支付。“支出划分â€ä¸Žæ­¤ç±»ä¼?/b>ï¼šå‡ ä¹Žæ²¡æœ‰åŸºäºŽæˆæœ¬é‡åŒ–从而难以判断地方收入是å¦å……分,加剧了“æŸå¹´ç»™æŸåœ°å¤šå°‘转移支付â€ä¸Šçš„æ­¦æ–­æ€§å’Œå¯æ“纵性,进而æŸå®³â€œæœ‰å¤šå°‘é’±å¯èбâ€çš„é¢„è§æ€§å’Œåœ°æ–¹è‡ªä¸»è§„划能力ã€?nbsp;

五ã€ä»¥è§„划预算整åˆç»„织本ä½ä¸Žè§„划本ä½?/b>

ç»„ç»‡çš„åŠ›é‡æ˜¯å¼ºå¤§çš„,因为资æºå’ŒæƒåŠ›å¤§å¤šåœ¨ç»„ç»‡å±‚é¢å±•开。除了人力和物力外,现代社会还将大é‡çº³ç¨Žäººæ”¯ä»˜çš„现金资æºé€šè¿‡é¢„算投入公共组织。以此言之,公共组织的“å¸é‡‘能力â€ä¸Žå•†ä¸šç»„织相比毫ä¸é€Šè‰²ã€?nbsp;

包括在中国在内,目å‰å¤šæ•°å›½å®¶ä»ä»¥ç»„织群(organization chart)作为决策å•元,å³ä»¥ç»„织作为资æºé…置本ä½çš„æ”¿ç­–和预算决策å•元。预算资金被拨付给组织(“部门â€å’Œâ€œæœºæž„â€ï¼‰ï¼Œç”±å…¶èŠ±é’±å’Œå®šæœŸç¼–åˆ¶ç»“æž„åŒ–çš„é¢„ç®—ä¸Žè´¢åŠ¡æŠ¥å‘Šã€?nbsp;

然而,强势的组织本ä½å…·æœ‰å¼±åŒ–规划本ä½çš„高风险,因为它导致资æºé…置的注æ„åŠ›ä»Žè§„åˆ’ç§»å¼€ï¼Œå°½ç®¡è§„åˆ’æ‰æ˜¯é…置决策的“正确焦点â€ã€‚å…¨çƒåŒ–ã€åŒºåŸŸåŒ–和地方民主的å‘å±•ï¼Œæ—¥ç›Šè¦æ±‚把以组织为中心模å¼ï¼Œè½¬æ¢ä¸ºä»¥è§„划为中心组织公共æœåŠ¡ç”Ÿäº§ä¸Žäº¤ä»˜çš„æ¨¡å¼ï¼Œå¿«é€Ÿç§‘技进步也为此创设了æžå¤§ä¾¿åˆ©ã€?nbsp;

æ›´ä¸€èˆ¬åœ°è®²ï¼Œè¦æƒ³ç»æµŽåœ°ã€æœ‰æ•ˆçŽ‡åœ°å’Œæœ‰æ•ˆåœ°ç”Ÿäº§ä¸Žäº¤ä»˜å…¬å…±æœåŠ¡â€”å»ºè®¾æœåŠ¡ç†æ”¿åºœï¼ŒæŠŠç»„织中心模å¼è½¬æ¢ä¸ºè§„åˆ’ä¸­å¿ƒæ¨¡å¼æ˜¯å¿…需çš?/b>。政府的本质是æœåŠ¡äººæ°‘â€”ä»¥åˆç†æˆæœ¬äº¤ä»˜äººæ°‘å好的公共æœåŠ¡ã€‚å…¬å…±æŠ•èµ„é¡¹ç›®çš„æœ€ç»ˆç›®çš„ä¹Ÿæ˜¯å¦‚æ­¤ï¼šæŠ•èµ„çš„ç›´æŽ¥ç›®çš„æ˜¯èŽ·å¾—ç›¸è¦çš„èµ„äº§ï¼Œè€Œèµ„äº§çš„æ ¸å¿ƒä»·å€¼é›†ä¸­ä½“çŽ°ä¸ºæ”¯æŒæœåŠ¡ç”Ÿäº§ä¸Žäº¤ä»˜ã€‚æ˜“è¨€ä¹‹ï¼Œå¦‚æžœåºžå¤§çš„å…¬å…±èµ„äº§æœªèƒ½å……åˆ†å‘æŒ¥æœåŠ¡åŠŸèƒ½ï¼Œå…¶ä»·å€¼å°†è¢«å¤§æ‰“æŠ˜æ‰£ã€?nbsp;

首先ï¼?b>组织本身ä¸èƒ½è‡ªè¯å…¶é¢„算申请和支出的åˆç†æ€?/b>。举例而言,“农业部â€è¿™ä¸ªç»„织å称,并ä¸èƒ½ä½œä¸ºå…¶ç”³è¯·å¹´åº¦é¢„ç®—çš„åˆç†ä¾æ®ï¼Œæ— è®ºç”³è¯·å¤šå°‘ï¼›åˆç†ä¾æ®åªèƒ½æ¥è‡ªå…¶è´Ÿè´£æˆ–与其他部门共åŒè´Ÿè´£çš„ç›¸å…³è§„åˆ’â€”åŒ…æ‹¬â€œä¹¡æ‘æŒ¯å…´è§„划â€ï¼Œå…·ä½“地讲,åªèƒ½ä¸»è¦ä»¥è¿™äº›è§„åˆ’çš„ç›®æ ‡æˆæžœï¼ˆoutcomes)ã€ç›®æ ‡äº§å‡ºï¼ˆoutputsï¼‰å’Œäº§å‡ºçš„æ ‡å‡†æˆæœ¬ï¼ˆstandard costï¼‰è¯æ˜Žå…¶åˆç†æ€§ã€?nbsp;

其次,组织本ä½çš„决策规则具有忽视政策目标和绩效(performance)的倾å‘。相比之下,规划本ä½çš„决策æ‰èƒ½å°†æ”¯å‡ºè¦æ±‚(预算申请)转æ¢ä¸ºäº§å‡ºè¯‰æ±‚—公共æœåŠ¡ç”Ÿäº§ä¸Žäº¤ä»˜çš„è¯‰æ±‚ã€‚å½“ä»£ç»©æ•ˆç®¡ç†æ ¹æ¤äºŽå¦‚下核心ç†å¿µï¼šå…³äºŽâ€œä»€ä¹ˆæ˜¯åˆç†æ”¯å‡ºæ°´å¹³â€çš„è®¨è®ºï¼Œåªæœ‰æ˜Žç¡®è”ç³»åˆ°äº§å‡ºä¸Žæˆæžœçš„æˆæœ¬æ‰æœ‰æ„义,规划本ä½ä¸Žæ­¤éžå¸¸å¥‘åˆã€?/p>

ç†è®ºä¸Šï¼Œç»„织本ä½çš„“ä¿è¿è½¬â€ä¹Ÿå¯è§†ä¸ºäº§å‡ºä¸Žæˆæžœï¼Œä½†ä¹Ÿå¯èƒ½æ˜¯ç¤¾ä¼šä»·å€¼æ— å¤šçš„äº§å‡ºä¸Žæˆæžœã€‚如果æŸä¸ªæœºæž„本身没有存在价值,尤其如此ã€?/p>

最åŽï¼Œè§„åˆ’çš„è¯­è¨€æ‰æ˜¯æ™®é€šæ°‘ä¼—ä¹Ÿèƒ½â€œå¬æ‡‚â€ã€å› è€Œæœ€é€‚åˆæ°‘ä¼—å‚与的语言。相比之下,大众很难知晓和ç†è§£ç»„织的语言—比如“农业部æŸå¹´èŠ±äº†1000万元â€ï¼›å¦‚æžœé‡‡ç”¨è§„åˆ’çš„è¯­è¨€â€”æ¯”å¦‚â€œä¹¡æ‘æŒ¯å…´è§„划æŸå¹´èбäº?000万元â€ï¼Œæƒ…形就è¦å¥½å¾—多,因为公众能够观察和评估这些ç»è´¹çš„äº§å‡ºâ€”æ¯”å¦‚åžƒåœ¾å¤„ç†æ•°é‡å’Œé“路建设里程,并且因与自己的利益相关而有如此行事的动机。与“规划的产出â€ä¸åŒï¼Œç”šè‡³ä¸“业人士也很难观察和评估“组织的产出â€â€”ç»„ç»‡å› è€Œæœ‰å¦‚çœ‹å¾—è§æŠ•å…¥å´çœ‹ä¸è§äº§å‡ºçš„“黑箱â€ï¼Œä¹Ÿç¼ºå¤±å¦‚此行事的内在动机ã€?/p>

由此å¯çŸ¥ï¼Œèµ„æºé…置的决策规则基于组织本ä½è¿˜æ˜¯åŸºäºŽè§„划本ä½ï¼Œåœ¨é…置效率和æœåŠ¡äººæ°‘çš„æ–¹å¼ä¸Šï¼Œå°†äº§ç”Ÿæˆªç„¶ä¸åŒçš„结果。与组织本ä½ç›¸æ¯”,规划本ä½çš„å†³ç­–è§„åˆ’æ›´è´´è¿‘äººæ°‘ï¼Œå› è€Œèƒ½æ›´çµæ´»åœ°å映民æ„,进而更有助于å‘现更好地æœåŠ¡äººæ°‘çš„æ–¹å¼ã€?/p>

然而,现状并ä¸ä»¤äººä¹è§‚:组织本ä½å…¨é¢åŽ‹å€’è§„åˆ’æœ¬ä½ï¼Œå› ä¸ºå³ä¾¿æŸä¸ªç»„织没有生产ã€äº¤ä»˜æˆ–è¾¾æˆèµ·ç æ°´å¹³çš„äº§å‡ºæˆ–æˆæžœï¼Œä»æœ‰æžé«˜çš„æ¦‚率获得大é¢é¢„算拨款,尤其是强势组织。众所周知ï¼?b>组织本ä½çš„æŠ•入预算明显有利强势组ç»?/b>ã€?nbsp;

规划本ä½åŒç»„织本ä½é—´çš„冲çªä¸Žå¤±è¡¡ï¼Œå°–é”地æå‡ºäº†ä¸¾å›½ä½“åˆ¶å¦‚ä½•å‘æŒ¥ä¼˜åŠ¿çš„ä¸€ä¸ªå…³é”®é—®é¢˜ï¼šæŠŠèµ„æºé…ç½®é‡å¿ƒä»Žç»„织本ä½è½¬å‘规划本ä½ã€‚情势的ä¸åˆ©å‘展使此举å˜å¾—日益é‡è¦å’Œç´§è¿«ï¼Œæ‰¶è´«å³ä¸ºæ˜Žè¯ï¼šå‡å¦‚å¤§å¹…å‰Šå‡æ¯”é‡è¿‡é«˜çš„“工作ç»è´¹â€ï¼ˆæœºå…³è¿è¡Œç»è´¹ï¼‰ï¼Œå¹¶å°†å…¶è½¬ç§»åˆ°æ‰¶è´«é¡¹ç›®ä¸Šï¼Œä¸­å›½çš„æ‰¶è´«äº‹ä¸šå–å¾—çš„æˆå°±è¿˜è¦å¤§å¾—多,而代价将è¦å°å¾—多ã€?nbsp;

多年æ¥ï¼Œæˆ‘ä»¬é—´æ­‡æ€§åœ°ä¸æ–­æŽ¨è¿›â€œæœºæž„改é©â€å’Œâ€œè½¬å˜æ”¿åºœèŒèƒ½â€ï¼ŒåŒ…æ‹¬è€ƒè™‘å’Œå±€éƒ¨é‡‡çº³â€œå¤§éƒ¨åˆ¶â€æ¨¡å¼ï¼Œä½?b>一直没能把注æ„力集中到最正确的方å‘上:如何在部门分管和政府分级管ç†çš„“分管体制â€ä¸‹ï¼ŒçŸ«æ­£å¼ºå¼ç»„织本ä½ä¸Žå¼±å¼è§„划本ä½çš„严é‡å¤±è¡¡é—®é¢?/b>。如今,以公共投资驱动å‘å±•çš„æ ¼å±€ä»æœªå‘生根本å˜åŒ–,但“真正花在项目的钱â€ä¾ç„¶å¤„于低ä½ï¼Œå¤§é‡èµ„金消耗在“工作ç»è´¹â€å’Œå„ç§å½¢å¼çš„“跑冒滴æ¼â€ä¸Šã€?nbsp;

许多国家采用了æŸç§å½¢å¼çš„大部制,作为调和组织本ä½ä¸Žè§„划本ä½é—´å†²çªçš„“æžç«¯â€æ–¹æ³•,包括把计划部并入财政部(韩国和智利等)。中国也采å–过类似办法,比如åˆå¹¶æµ·åŸŸç®¡ç†æœºæž„。然而,大部制的æˆåŠŸä¾èµ–ä¸€ç³»åˆ—å‰ææ¡ä»¶ï¼Œæ¯”å¦‚è´¢æ”¿éƒ¨é—¨å…·å¤‡è®¡åˆ’åŠŸèƒ½æ‰€è¦æ±‚çš„ç§ç§ä¸“业能力ã€?/p>

å…¶å®žï¼Œå…³é”®é—®é¢˜å¹¶éžæœºæž„分设,而是强å¼åˆ†ç®¡ä½“åˆ¶å’Œç»„ç»‡æœ¬ä½æ‹›è‡´å调失çµçš„å¯èƒ½æ€§ã€‚从组织本ä½è½¬å‘规划本ä½è¦æ±‚密切å调,包括部门间和部内åè°ƒã€?nbsp;

易言之,åªè¦å调是充分的,整åˆç»„织本ä½å’Œè§„划本ä½çš„努力有较高的æˆåŠŸæ¦‚çŽ‡ï¼Œè¿™æ ·çš„é¢„ç®—ä½“åˆ¶ç§°ä¸ºè§„åˆ’é¢„ç®—ï¼ˆprogrambudgeting),旨在确ä¿ç»„织本ä½ä»Žå±žè§„划本ä½â€”堪称决策规则的é©å‘½æ€§å˜åŒ–ï¼Œæ—¢æ¶ˆé™¤äº†æŠ•å…¥é¢„ç®—å¿½è§†ç»©æ•ˆçš„ç¼ºé™·ï¼Œåˆæ’‡å¼€äº†äº§å‡?æˆæžœé¢„算—严格æ„义上的“绩效预算â€â€”çš„æžé«˜å®žæ–½é—¨æ§›ï¼Œå¯¹ä¸­å›½å’Œå…¶ä»–å‘展中国家尤其åˆé€‚ã€?/p>

现行部门预算采用“基本预算â€å’Œâ€œé¡¹ç›®é¢„ç®—â€çš„结构,å‰è€…按组织本ä½é…置资æºï¼ŒåŽè€…按规划本ä½é…置资æºï¼Œå› è€Œå±žäºŽâ€œç»„ç»?è§„åˆ’â€æœ¬ä½çš„平行结构。平行结构具有先天性缺陷,因为两个本ä½é—´çš„å¥å…¨å…³ç³»å¹¶éžâ€œå¹³è¡Œâ€å…³ç³»ï¼Œè€Œæ˜¯â€œä»Žå±žâ€å…³ç³»â€”组织本ä½ä»Žå±žè§„划本ä½ã€?/p>

从属关系的确切å«ä¹‰æ˜¯ï¼?b>“工作ç»è´¹â€æˆ–“机关è¿è¡Œç»è´¹â€çš„æ ¸å¿ƒä»·å€¼ä¸Žåˆç†æ€§ï¼Œä¸èƒ½å•独由“ä¿è¿è½¬â€å¾—åˆ°ç›´æŽ¥è¯æ˜Žï¼›åªèƒ½ç”±å…¶å¯¹ç‰¹å®šè§„åˆ’ç›®æ ‡â€”äº§å‡ºä¸Žæˆæžœç›®æ ‡â€”çš„è´¡çŒ®å¾—åˆ°é—´æŽ¥è¯æ˜Žï¼Œæ— è®ºè§„划的性质与类型如何ã€?/p>

易言之,å³ä¾¿ç›®çš„æ˜¯â€œä¿è¿è½¬â€ï¼Œäº¦åº”通过精心设计“行政管ç†è§„划â€äºˆä»¥è¿½æ±‚ï¼ŒåŒ…æ‹¬æ¸…æ™°é‰´åˆ«ç”±ç‰¹å®šâ€œæˆæž?产出-投入â€è¡¨è¾¾çš„结果链ã€?nbsp;

把“基本预算â€å’Œâ€œé¡¹ç›®é¢„ç®—â€æ•´åˆä¸ºè§„划预算,因而是部门预算改é©çš„必由之è·?/b>ã€‚åŸºäºŽå‘æŒ¥ä¸¾å›½ä½“åˆ¶ä¼˜åŠ¿è¦æ±‚采纳规划本ä½çš„决策规则,就是如此ã€?/p>

与组织本ä½çš„æŠ•入预算ä¸åŒï¼Œè§„划预算的显著特å¾â€”ä¹Ÿæ˜¯å…¶æ˜¾è‘—ä¼˜åŠ¿ï¼Œåœ¨äºŽç¡®ä¿æ”¯å‡ºé…ç½®è”ç»“æ”¿åºœæ”¿ç­–ç›®æ ‡ï¼Œè€ŒéžæŒ‰æœºæž„(组织本ä½ï¼‰ç»„织和决定支出é…置。在规划预算体制下,预算申请基于资本支出和ç»å¸¸æ”¯å‡ºçš„划分。ç»å¸¸æ”¯å‡ºä»ç”±éƒ¨é—?机构决定,但已è”结特定规划上和规划目标,这与现行“基本支出预算â€å¤§ä¸ç›¸åŒã€?/p>

结语 

ä¸¾å›½ä½“åˆ¶çš„æ ¸å¿ƒä¼˜åŠ¿åœ¨äºŽé›†ä¸­è´¢åŠ›çš„å¼ºå¤§èƒ½åŠ›å’Œå‡ºè‰²çš„é¡¶å±‚è®¾è®¡ï¼Œä½†ä¼˜åŠ¿å‘æŒ¥ç¨‹åº¦ä¸»è¦å–å†³äºŽæ¶ˆé™¤å¾®è§‚åŸºç¡€è–„å¼±çš„åŠªåŠ›ä¸Žæˆæ•ˆã€?/p>

微观基础薄弱集中体现为规划能力ä¸è¶³ï¼Œå³â€œæ­£ç¡®åœ°åšäº‹â€æ‰€è¦æ±‚的预算整åˆã€é¡¹ç›®æŽ’åºå’Œé¡¹ç›®ç®¡ç†çš„微观能力的ä¸è¶³ï¼Œä»¥è‡³è´¢åŠ›éš¾ä»¥é›†ä¸­äºŽç¤¾ä¼šå›žæŠ¥æˆ–ä¼˜å…ˆçº§æ›´é«˜çš„ç”¨é€”ä¸Šã€‚å¼ºå¼è®¡åˆ’ã€åˆ†ç®¡ä½“制和组织本ä½çš„结åˆï¼Œä½¿æƒ…å½¢å˜å¾—æ›´ä¸ºå¤æ‚棘手ã€?nbsp;

扭转局é¢è¦æ±‚公共预算和政府间财政体制改é©é›†ä¸­ç²¾åŠ›è§£å†³æœ€ç´§è¦çš„问题:强化地方自主æ€?å‚与å¼è§„划。相关努力至少包括:转移支付设计为地方å¯é¢„è§å¯æŽ§æ”¶å…¥ï¼Œè½¬ç§»æ”¯ä»˜èµ„金集中下沉至财政部门,å‘展有效的资金监管和民众å‚与机制,以åŠå¯?b>地方财政äºç©ºï¼ˆè´¦é¢å¹³è¡¡å®žé™…赤字)问题予以足够地é‡è§†ã€?/p>

å­¦ç•Œå£°éŸ³äº¦åº”ä»Žè·Ÿè¸ªçƒ­ç‚¹å’Œéš”é´æ”ç—’ï¼Œè½¬å‘æ·±ç©¶çœŸæ­£çš„问题和严谨分æžã€?/p>

网易研究局(微信公å·ï¼šwyyjj163ï¼?出å“

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